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新时代中国农村土地制度改革创新研究

——以新中国成立初期为借鉴

徐建飞  2019年08月27日16:00  来源:中国社会科学报

农村土地制度是乡村社会生产和发展的前提和基础。作为社会主义经济制度的重要支撑,农村土地制度直接影响农业发展、乡村繁荣和农民幸福,不同历史时期农村土地制度对革命和建设都产生深远的影响。

民主革命时期,中国共产党根据革命形势需要,制定土地政策,调动农民参与革命的积极性,最终赢得民主革命的胜利。新中国成立后,农村土地制度发生了深刻变革,尤其是新中国成立初期,农村土地制度在较短时间内经历了“农民所有、个人经营→农民所有、集体经营→集体所有、集体经营”的历史性变迁,这在中国农村土地制度变迁史上绝无仅有。

生产力标准是根本依据

农村土地制度的变动与特定历史语境下的乡村社会发展水平密切相关。农村土地制度作为生产关系的范畴,内在的变动是由社会生产力水平决定的。当社会生产力水平发生变化,处于相对稳定状态的农村土地制度与生产力之间便会发生矛盾。为了推动乡村社会发展,就必须调整生产关系,变革农村土地制度。

新中国成立初期,整个国家处于百废待兴、百业待举之际。变封建土地地主所有制为农民所有制的土地改革运动满足了农民对土地的需求,提高了农民的生产积极性,推动了乡村经济的发展。但小农经济的弊端也逐渐暴露,成为乡村社会发展的桎梏。中国共产党审时度势,逐步将土地等生产资料过渡为集体所有,完成了农村土地产权的变更,适应了社会发展的需要。

改革开放以来,随着工业化和城镇化的快速发展,农村土地闲置现象日益严重,土地资本红利释放受到抑制,浪费了农业资源,迟滞了农业现代化的发展。这就决定了新时代农村土地制度创新还是要从发展乡村社会生产力着手,健全土地流转机制,规范土地流转程序,推进和完善农村承包地“三权分置”制度。加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。鼓励工商资本进入农村,培育专业大户、家庭农场、农业生产专业合作社、农业龙头企业等新型多元农业经营主体,发展多种形式的适度规模经营和现代农业,提升农业生产组织化、科学化、规模化、规范化程度,提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率,促进乡村土地资源资本增值。

农民主体性是价值取向

农村土地制度的改革创新与农民的切身利益密切相关。任何一次农村土地制度的变革都要以尊重农民主体地位、满足农民利益为依归。只有这样,才能赢得农民对制度变革的认同与支持。新中国成立初期,地主的土地被没收,农民获得了梦寐以求的土地,拥有了土地的所有权和使用权,生产积极性高涨。而随后开展的农业生产合作社一定程度上弥补了小农经济的不足,保障了农民的既得利益,遏制了乡村社会的两极分化。

当前,农村土地经营权流转过程中,还存在损害农民利益的行为。如处于相对弱势的单个农民与资本强大的市场主体存在实力、地位不相当的悬殊,出现强制流转、流转受损等现象。习近平总书记多次强调,农村土地制度的改革要杜绝命令主义和一刀切,始终强调尊重农民意愿,不能代替农民去选择。新时代,农村土地制度的改革创新要始终以农民为中心,尊重农民主体性地位,满足农民诉求意愿,维护农民切身利益,从根本上保证农民依法享有的用益物权。在法律上强化和确认农民集体作为土地所有权人的主体地位,认真做好土地承包权确权颁证工作,保障农户承包权的获得、转让、互换、继承、退出等权能的行使。完善土地经营权流转配套法律制度,建立土地经营权流转专业化服务平台,健全土地经营权流转的金融支撑体系,强化土地经营权流转政策执行的保障机制,切实维护农业经营主体在土地流转、地力提升、设施改善、抵押融资等方面的权益。农村土地制度的改革应嵌入到整个乡村社会之中,倾听农民心声,关注农民诉求,了解农民对农村土地制度改革的意见和建议,让农民真正成为改革的受益者。

明晰土地赋权是主题主线

农村土地制度的变迁归根到底是农地产权的变动。农地产权主要是指土地财产的一切权利聚合在一起而形成的“权利束”,包含了农地所有权和其他相对独立的各种权利。新中国成立后,中国共产党通过土地改革运动使得农民拥有完整的农地产权的“权利束”,集农地所有权、使用权等权利为一体。土地改革结束后不久,乡村社会便出现了土地租赁、土地买卖关系。农民自主对土地产权分割,土地所有权、使用权等发生分离。为了遏制农村资本主义自发势力,中国共产党通过农业合作化运动,逐步将土地产权收归集体,组织农民统一经营。

新时代,农村土地制度改革应聚焦在农地产权“权利束”的优化上,明晰农村土地赋权,强化土地权能,发挥土地多重功能。当前,农村土地制度的创新要完善农村承包地“三权分置”制度,落实土地集体所有权,稳定土地农户承包权,放活土地经营权。明晰农村土地所有权、承包权、经营权的法律意蕴、产权主体、权能边界以及经济法律责任,明确农民集体、承包农户、经营主体各方权属关系,建立健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度体系。在农村城镇化日益加速、现代化逐步推进的背景下,针对有意愿退出农村进入城镇的农民,在自愿退出和合理经济补偿的前提保障下,完善土地承包权退出机制,提高土地利用率,盘活存量土地资源,增强土地利用效益。在保护农户承包权益,搞活经营权的同时,赋予经营主体更多土地权能,保障经营权人享有占有、使用、收益、抵押、担保、入股等权利,允许经营权人在法律允许的范围内对经营权再细分为经营决策权、经营管理权、经营监督权等权能。

政府规约引导是主导力量

政府对制度变迁发挥重要作用。农村土地制度变迁的核心问题是土地产权问题,实质是围绕土地,在政府、市场、农民三者之间进行利益博弈,促使农村土地制度进行调整。任何一次农村土地制度的变迁都离不开政府职能的发挥和行政力量的推动。新中国成立后的土地改革运动,就是通过强大的政府力量实现自上而下的制度变迁。随后的农业合作化运动,相较于之前的土地改革,并没有完全依赖政府强制力量,但农村土地制度变迁的主导依然是国家(政府)。因此,农业合作化运动属于由政府参与并引导的渐进式强制性制度变迁,为了实现制度变迁的政治最大化支持(1955年以前)和租金最大化(1955年之后)的潜在利益,渐进地完成了土地产权农民私有向集体所有的变迁。

当前,家庭联产承包责任制的土地制度呈现出效率边际递减趋势。党的十八大以来,在推进农村土地制度改革创新过程中也暴露出土地产权交易市场发育缓慢、土地流转手续不完善、流转合同不规范、流转中介组织不健全、金融扶持不到位、农民利益保护不全面等问题。政府要全面审视问题,完善法律规范和管理制度,出台推动农村土地制度改革在土地规划、市场管理、金融扶持、平台建设、风险防范、救济渠道等方面的政策措施,优化土地规划、整合闲置资源,保障农民收益。政府还应找准角色定位,强化对土地市场的宏观调控能力,完善土地产权交易机制,规范土地交易主体行为,保证土地市场健康发展,确保农村土地制度改革创新的系统性、科学性与有效性。

(作者系国家社科基金项目“新中国成立初期农村土地制度演变与乡村社会变迁(1949—1957)”负责人、江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心扬州大学基地研究员)

(责编:孙爽、艾雯)


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