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学坛新论

加快构建草原生态补偿法律制度

刘晓莉 张嘉良  2019年07月12日08:33  来源:光明日报

党的十八大以来,习近平总书记反复强调要高度重视和正确处理生态文明建设问题。在全国生态环境保护大会上,他概括提出了新时代推进生态文明建设必须坚持的六项重要原则,强调“山水林田湖草是生命共同体,要统筹兼顾、整体施策、多措并举,全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”,“用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。我国草原面积占国土总面积的41.7%,是面积最大的陆地生态系统。草原生态保护是生态文明建设的重要组成部分,没有草原生态的安全就没有国家的生态安全。

近年来,我国草原生态保护力度不断加大,多元化的横向生态补偿机制日益完善。2011年和2016年,我国先后启动了两轮为期5年的草原生态保护补助奖励机制,主要用于草原禁牧补助、草蓄平衡奖励等,推动了草原生态建设,提升了牧民的草原保护意识。但毋庸讳言,现阶段我国草原生态保护措施主要以政策形式为主,缺乏健全完善的法律制度作为保障,特别是草原生态补偿法律制度不完善,在很大程度上影响了草原生态保护的实际效益。我们应坚持“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的重要原则,加快构建科学合理的草原生态补偿法律制度。

目前我国草原生态补偿法律制度存在的问题主要有:没有国家层面的专项草原生态补偿法律。当前,大规模的草原生态补偿实践已进行到第二个五年计划中期,平均每年投资百亿元以上,涉及内蒙古、新疆、西藏、云南、四川等13个主要草原牧区省(区),实践表明,如此庞大的生态保护工程缺乏专项法律来规范和指引,其效果易打折扣。现有相关立法缺乏操作性。草原法对草原生态补偿作出了3个条文的规定,但有关草原生态补偿的概念、补偿权利义务、法律责任等均未提及,关于补偿主体与客体、补偿标准等核心要素亦无明确规定。此外,农业法和土地管理法中也有草原生态补偿的相关规定,但一般只有1个宣示性条文。目前,我国草原生态补偿实践的操作依据主要是两个指导意见,即原农业部和财政部联合颁布的《2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见》和《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016-2020年)》,这两个指导意见对禁牧、草畜平衡等作了金额测算标准的规定,同时对工作措施和组织管理予以明确,但由于这两个指导意见属于部门规章,法律位阶低,约束力较差,且无法规定法律责任,使得义务与责任有可能落空。

针对上述问题,结合我国草原生态治理的实践经验,笔者认为,应从以下方面构建草原生态补偿法律制度。

实现高位阶的立法保护。草原生态补偿欲取得成效,必须由高位阶的法律取代部门规章等低位阶立法。具体而言,应在我国宪法中明确生态补偿的基本内涵,在环境保护法中对生态补偿作出具体规定、对草原生态补偿作出概括性规定,使草原生态补偿的实践具有上位法的依据。关于草原生态补偿立法方式可以有如下几种选择:制定专项法律;制定一般的生态补偿法律;修改草原法,将草原生态补偿的内容补充其中。相较而言,最后一种方式最具有现实操作性。

科学合理地设计立法内容。关于补偿主体与客体。补偿主体是义务的承担者,是指在草原生态补偿实践中因自身行为而承担义务的自然人、法人和其他组织,此处的“行为”可以是行为人开发利用草原生态环境和草地资源而损害了生态系统,或者是从草原资源中获取了额外的利益。补偿客体是补偿所要保护的对象,即草原生态系统。在此还有一个受偿主体,即通常所说的补偿对象,就是因为自身利益受到损害或是因自身的行为对草原生态环境施加了积极因素或具有促进意义,而被国家所认可的主体。关于补偿标准。在经济价值测定方面,建议由目前的直接成本计算法改为机会成本计算法,禁牧补偿标准应当在现行标准基础上适当提高,而草畜平衡补偿标准则应当按照减畜程度的不同分若干等级进行差别化处理。在经济价值之外,可以参照自然科学领域生态系统服务价值的研究成果,设立增益性的补偿标准。此外,我国草原生态补偿标准还应在时间维度、空间维度、存在介入因素时、与占有草原面积对应关系等四个方面进行动态调整。关于补偿方式。需要改变以资金为主的单一方式,将产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等纳入补偿方式的范围,并明确规定受偿主体有权自行决定接受补偿的方式。

明确具体地规定法律责任。法律之所以具有威慑力与强制力,能够确保规则兑现,关键在于法律责任规范作用的发挥。必须在立法中明确规定草原生态补偿法律责任规范条款,以确保草原生态补偿法律制度的贯彻落实与草原法制自身构造的完整。在此,主要涉及行政责任与刑事责任。如果受偿主体不履行禁牧或草畜平衡等义务,没有造成严重后果的,可依照草原法第65条的行政处罚规范处理;造成严重后果的,应认定为草原法第65条非法使用草原罪,适用刑法第342条非法占用农用地罪处罚。至于监管人员在草原生态补偿中玩忽职守或滥用职权,不依法履行监督管理职责的行为,应依法予以行政处分;针对造成严重后果,构成犯罪的情形,建议在刑法第408条环境监管失职罪增设第二款,即草原监管失职罪,适用刑法第408条处罚。

(作者:刘晓莉、张嘉良,分别系东北师范大学政法学院教授,吉林良智律师事务所律师)

(责编:孙爽、艾雯)


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