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吴福象:重塑经济地理格局的国家区域发展新战略

  2016年03月24日08:27  来源:光明日报

当前,中国经济正步入以“中高速、优结构、新动力、多挑战”为主要特征的新常态。党的十八大以来,国家明确提出了优化经济发展空间的战略目标,旨在通过重塑经济地理格局,完善区域发展政策,促进各地区协调发展、协同发展、共同发展,强调要继续实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略,重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家级区域发展新战略。

通过重塑经济地理格局来彰显国家战略,不仅是中国应对国内外复杂经济形势变化的重要战略举措,也是支撑未来中国经济增长的新引擎。2009年,世界银行在《世界发展报告》中提出建议,要以区域一体化机制来提高地方的供给能力,以全球一体化来扩大需求。经济全球化和区域一体化相容并相互促进,以便在更大的范围内寻求资源的优化配置,拓展进一步发展的战略空间,是重塑世界经济地理格局的重要发展趋势。

在新常态下,我国也在不断强化重塑经济地理格局的力度。一是在城市发展层面,单一的城市发展正逐渐演变为区域性城市的一体化和网络化发展。通过形成城市群和城市间一体化,打破城市行政区边界;通过强化资源优势互补、产业错位发展、基础设施共享和地区市场共建,谋求各具特色的城市群协同创新发展道路。二是在国家发展战略层面,一些对国家发展具有重大战略意义的区域发展规划正陆续上升为国家战略,并通过国家发展战略引导要素资源流向。一方面,通过政府掌握的优质要素的流入和国家计划安排的大项目,使交通基础设施等项目服从国家战略的整体需要;另一方面,区域发展上升为国家战略,便于获得国家整合资源与引导资源流入的能力。同时,以国家战略为导向实行更加开放的体制和机制,有利于充分利用国内外两个市场,吸引国际要素的流入。

从理论上讲,在新常态下重塑经济地理格局的国家区域发展战略,不仅是支撑区域经济增长的重要引擎,也是实现区域公平和区际福利补偿的重要手段。自2011年《全国主体功能区规划》发布以来,围绕构建高效、协调、可持续的国土空间开发规划的要求,各区域根据自身的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来的人口分布、产业布局、国土利用和城镇化格局,目前已初见成效。按照国土空间“优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发”的主体功能定位,逐步形成了人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。因此,新常态下的全国主体功能区规划,是全国性生产力总体布局规划和经济空间布局战略规划,也是中国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划,更是实现区域协调可持续发展的蓝图,以及推动区域经济社会活动的行动路线图。

党的十八大之后特别是2014年以来,党和国家领导人多次阐述了以丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路、长江流域经济带、京津冀经济区、东北—蒙东经济区、北部湾经济区为主要内容的新战略区域构想,力求实现内与外、东与西、沿海与内地、东北边境与东南沿海、工业与农业等多时空、多维度、多领域的无缝对接。

总之,无论是全国主体功能区规划,还是新区域战略,涉及的重要区域不仅是重塑中国经济地理格局的竞争战略据点,也是支撑未来中国区域经济发展的新战略区域和新引擎区域。国家战略性区域规划,分别从地理环境、资源配置、运行机制、城市群产业空间集聚与分散、贸易自由与壁垒、区域竞争与协作、发展条件的平衡与协调、制度保障等方面,提出了以各种战略性区域规划来支撑中国未来区域经济发展的目标。同时,还从集聚经济与协同创新、要素流动与区域一体化、区际公平和福利补偿等方面,凸显了区域经济发展的动力机制、关联机制和协调机制。

首先,在理论层面上,一系列新战略构想是内生经济增长理论和新经济地理学在中国区域经济发展中的最好实践,同时还纳入了时间和空间因素,体现了区域均衡发展的战略思想,便于决策者从区域空间动态经济关联视角,解决中国区域经济发展中客观存在的事关民生的一些重要问题。

其次,在战略层面上,针对新常态下面临的经济下行压力,尤其是政府在面对全球经济一体化以及区域发展不平衡问题时,以“一带一路”等为主体内容的战略性区域构想,便于区域发展战略规划、主体功能区建设和产业布局战略统筹和协调。通过人才和产业、城镇化和产业化多维度交叉匹配,解决中国经济发展中的动力不足问题,实现产业空间均衡布局和区域经济协调发展。

再次,在保障措施上,围绕产业价值链、创新价值链、人才价值链、就业价值链的匹配与互动,带动城市与产业的互动发展。同时,结合国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》精神,对照城市规模划分标准制订相应的户籍管理和产业发展配套政策,引导和调整城市群的发展愿景,对不同地带的目标城市群优先排序,制定以城市群为基础的差异化区域发展战略。

在新常态下重塑经济地理格局的区域发展新战略,还需要着重关注以下几个方面的问题:

一是准确理解重塑世界经济地理与中国区域发展战略格局演变之间的内在联系。要将中国区域经济发展战略转型放到重塑世界经济地理格局和全球治理模式转变这一全新的国际背景当中来考察,通过重塑经济地理版图实现主体功能区规划与国家区域发展新战略的完善结合。

二是准确理解全球治理模式变迁与中国第二波全球化改革红利之间的关系。要从全球治理模式变迁这一国际背景出发,探索新常态下中国如何通过第二波全球化获取改革红利。同时,要通过理论演绎来理解美国次贷危机如何引发全球治理模式的演变和新兴经济体的快速崛起,通过第二波全球化改革红利实现全球价值链(GVC)向全球创新链(GIC)的战略转变。

三是准确理解全国主体功能区规划与国家区域发展新战略支撑未来中国经济增长之间的内在逻辑联系。从全国主体功能区规划这一国内背景出发,探索中国区域经济可持续发展的战略模式。不仅要从理论上廓清如何通过全国主体功能区规划来选择支撑未来中国经济增长的新战略区域,而且要客观评价这些区域在支撑中国未来经济发展中的历史地位。

四是准确理解行政中心与经济中心职能可分离下的大都市圈协调发展的战略问题。从理论上讲,在大都市圈发展战略中,行政中心职能与经济中心职能应当是可以分离的。但是,在大都市圈的行政中心职能与经济中心职能相互分离之后,基于不同的公平标准和效率标准,应当有不同的福利补偿手段与之对应,并且功能定位及战略协调措施也应当是因地制宜的。

五是准确理解战略性区域治理模式与建设创新型国家发展战略的内在机制。新型城镇化与城市群的创新发展及生态文明建设是双轮驱动的关系,关键是如何做好产业化和新型城镇化的联动与协调,包括新型城镇化与地区产业分布的协同与耦合。发达国家的产业发展已经进入工业4.0时代,为此做好产业公地对各个战略性区域的创新体系的支持至关重要。

(吴福象,作者为国家社科基金重大项目“支撑未来中国经济增长的新战略区域研究”首席专家、南京大学教授)

(责编:李叶)