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刘穷志:PPP模式稳增长的三个着力点

  2016年01月15日14:41  

目前,中国PPP历史数据还不足以支撑PPP最优规模的数学模型模拟计算。国外经验显示,英国PPP预算在本世纪初期占到公共投资额的1/3,但一般在20%以上,最低是15%。中国将PPP的财政预算红线扩展至15%—20%应该也是合理的。

2015年5月,国务院推出《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,部署推广PPP(政府和社会资本合作)模式,对冲经济下行风险。2015年9月,财政部推出《财政支持稳增长的政策措施》,认定PPP模式是“稳增长”的重要措施。PPP模式稳增长的政策方向已定,为促进政策落地,从经济增长的决定因素出发,其政策着力点应该集中在以下三个方面。

财政预算红线仍有外移空间

现行制度规定,年度PPP项目从财政预算中安排的支出责任占一般公共预算支出的比例不超过10%。国家层面的审慎态度主要是为了保障政府切实履行合同义务,有效防范和控制财政风险。但是,有限的财政资金额度限制了基层政府财政资金对社会资本的拉动。

以2014年为例,全国一般公共预算支出15万亿,年度PPP的财政支出规模是1.5万亿,规模并不小。但是,如果一个县城的一般公共财政支出是5个亿,10%的红线意味着用于PPP的财政支出只有5000万,可能连做一个PPP项目都不够。

目前,中国PPP历史数据还不足以支撑PPP最优规模的数学模型模拟计算。国外经验显示,英国PPP预算在本世纪初期占到公共投资额的1/3,但一般在20%以上,最低是15%。中国将PPP的财政预算红线扩展至15%—20%应该也是合理的。

研究表明,以投资乘数大小为依据,PPP投资领域的选择顺序如下。首先是自然资源开发;其次是供水、供电、燃气、供热、污水及垃圾处理等市政设施;再次为公路、地铁、机场、港口等交通设施;然后是水利、资源环境和生态保护等环境及环保项目;最后是智慧城市、海绵城市、图书馆等公益性项目。以需求弹性大小为依据,消费领域的选择顺序是教育培训、医院、住房、健康养老和旅游。

“一带一路”基础设施建设

引入PPP模式

“一带一路”基础设施建设的主要融资渠道有亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家银行、上合组织开发银行以及其他一些区域性和国际性组织,各种融资渠道目前能向“一带一路”跨境基础设施建设提供的融资规模为3500亿美元左右。而根据亚洲开发银行预测,未来10年,仅亚洲基础设施投资就需要8.22万亿美元。“一带一路”基础设施建设资金缺口巨大。

解决“一带一路”基础设施建设资金不足问题,仅靠公共资本是不够的,必须充分调动私人资本的积极性,利用PPP模式弥补融资缺口。“一带一路”基础设施建设采用PPP模式,有助将国内过剩产能输送到国外。在“一带一路”沿线,不少国家和地区资源丰富,劳动力价格低廉,基础设施需求巨大,这为中国企业提供了新的合作机会。在众多的合作领域中,产能合作尤其应被重视。产能合作超越了传统的资本输出,是资本输出和商品输出的结合。我国在高速铁路、核电、火电等领域具有显著优势,庞大的工程需要大规模的建筑材料,如钢铁、水泥等,相关工程承包企业可以联合国内优势产能企业,对外转移富余产能。

“一带一路”基础设施建设引入PPP模式应注意以下三个关键点。一是确定投资对象。根据《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,确定优先发展的基础设施领域;发挥亚洲基础设施投资银行的先导作用,设计出盈利性的项目和产品。二是投融资证券化。以跨境基础设施的收益作为对象,发行债券融资,实施跨境基础设施资产证券化;建立“一带一路”跨境基础设施证券交易所,为私人资本参与“一带一路”跨境基础设施投资提供平台。三是推动 “一带一路”各国制定基础设施投资计划或重点项目清单,构建PPP项目库。

在重大技术、核心技术创新领域

推广PPP模式

中国国家科技计划包括科学研究计划和技术创新计划。科学研究计划主要支持自然科学等基础科学研究,属于纯公共产品,适合单一财政支持方式。技术创新计划主要是国家重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项以及基地和人才专项,是准公共产品,适合PPP模式。

对重大技术、核心技术创新采取单一财政支持方式存在以下不足。其一,政府主导模式使企业和研究机构围绕政府的指挥棒转,容易偏离市场需求,在一定程度上损害了其追求利润的创新动力。其二,公共部门缺乏微观行为能力。重大技术、核心技术不仅有明确的技术目标,而且有明确的经济目标。但是,政府运行机制是非市场化的,无法在微观上判断和处置每个项目的技术性问题和经济性问题。其三,我国的技术创新支持大都以短期政策为主,如设置准入门槛、零地价和税收减免等。但由于创新往往需要长期投入,并且具有市场风险,社会资本不敢贸然进入。

20世纪90年代,一些发达国家开始在重大技术、核心技术创新计划中采用公私合作模式。2008年国际金融危机以后,创新度高的国家纷纷推出创新新政,着力将私人投资吸引到重大技术、核心技术创新领域,形成又一轮公私合作热潮。

新热潮涉及的主要领域及代表性项目如下:重大技术创新,如欧盟联合技术促进计划、韩国官民合作旗舰计划;战略技术研发,如美国先进制造业伙伴计划、欧盟地平线2020计划;大型基础科研设施设备,如英国研究伙伴投资基金、欧盟第五代通信公私合作伙伴计划;技术转移,如英国知识转移伙伴计划、澳大利亚合作研究中心计划;风险投资,如以色列YOZMA计划;科研机构建设,如欧洲高性能计算机公私合作伙伴计划、美国制造业创新中心及英国“弹射中心”。

(本文系国家社科基金重大项目“PPP(公私合作伙伴)中财政资金引导私人资本机制创新研究”(14ZDA029)阶段性成果)

(作者单位:武汉大学经济与管理学院)

(责编:李叶)