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庄序莹:加快推进国有资本混合所有制改革

  2014年11月28日14:23  来源:中国社会科学报

早在1993年,中央政府就提出要建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,而2003年时也已提出“大力发展混合所有制企业”。不可否认,在近20年的持续改革中,国有企业在治理结构改进、效率提升方面都取得了不俗的成绩。通过发展直接融资市场,特别是经过2005—2008年的资本市场股权分置改革,混合所有制已经在相当多的领域里广泛存在。完全国有独资的企业很少,相当多的企业已经成为国有资本和社会资本的混合体,既然这样,为何还要进行混合所有制的改革呢?

30万亿央企资产已5万亿参加混改

首先,国有资本在整个经济领域的比重仍然很大,但经营效率不容乐观。在A股市场中,国有控股公司市值约13.53万亿元,占A股整体市值的64.25%。2013年中国企业500强中,国有企业及国有控股企业入围达310家,占比62%。其营业收入占500强公司的81.94%,净利润占比为85.91%,资产总额占比为91.26%。2013年,进入《财富》世界500强的中国国有企业创下95家的新高,但这些企业的平均利润率却由2012年的5.4%下滑到3.9%,仅有12家企业利润率达到10%以上,更有11家企业出现了亏损。可见国有资本虽然比重高,但效率近些年没有明显改善,甚至有所恶化。如果不设法提高这部分国有资本的经营效率,我国经济结构的顺利转型和可持续的经济增长将面临严峻考验。

其次,对国民经济运转和国民福利起支柱作用的国有企业效率有待改进。长期以来,在石油、电信、铁路、金融、军工等事关国家安全的垄断行业,控制着国民经济命脉的大型央企享受的政策资源十分优厚,如廉价土地、优惠的金融支持、排他性的特许经营权等,但若不考虑外部性,其自身的经营业绩尚不如人意。2008—2013年,国有企业上缴的红利占利润总额的比例分别为6.34%、10.24%、6.7%、8.7%、7.7%和8.7%,由此测算可得,国有资本分红率仅为1%。这方面与公众对央企承担社会责任、回馈社会大众的期望相去甚远。

再次,国有资本和民营资本发展失衡,国有资本混合的比例还有待提高。从世界500强入围企业看,民营企业占比不到8%,仅7家入围。从中央企业及其子企业的混合所有制情况来看,已实行混合所有制企业的比例达到57%。截至2012年底,中央企业及其子企业控股的上市公司共378户,上市公司中非国有股权比例已超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户,上市公司非国有股权比例已超过60%。从这个角度看,混合所有制似乎已取得了不小的进展。但目前130多家央企拥有的30万亿元总资产中,真正通过混合所有制改革的仅有5万亿元。

混合所有制改革需要前瞻性的顶层设计

从当前我国国有资产管理体制的架构来看,国有企业主动推进混合所有制改革的可能性较小。目前,中央政府明确了非公资本参与央企投资项目的七大领域,这是一个很好的开端。中石油、中石化都推出了引入社会资本的方案。但社会各界的反响却并不一致。在国家能源局推出 《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》的背景下,有论者认为,央企引资的目的在于规避管道分享的风险,仅剥离了低效资产。如何防止国有资本只拿出一些低效的资产或项目与非公资本合资,在论者看来,已成为目前混合所有制改革面临的核心难题。国企“强管理者,弱所有者”的局面,导致政府部门在判断具体项目或资产的前景时,存在着巨大的“信息不对称”。而民营资本处于相对弱势,从规模、软实力等各方面来讲,不具备与大型国有企业谈判的资格。因此,如何协调二者的关系,有待决策层的顶层设计。

优化国有资本布局结构

在我国国有企业比重较高的省市,如上海、安徽、广东等地,地方政府在新一轮的国有企业改革热潮中都提出了清晰的战略目标。如上海提出要在3—5年后,“形成适应现代城市发展要求的国资布局,国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与社会保障等关键领域和优势产业”。但上海的国有资本目前布局在新兴战略性行业和先进制造业的并不多,主要还是集中在商业、一般制造业等传统领域,完成这一转换有相当的难度。一般制造业在混合所有制改革中不具备吸引非公资本的优势,而先进的制造业和战略性新兴产业在国有资本中的占比较低,并处于培育阶段,有着较高的风险。现代服务业的行业特性决定了它是一个充分竞争的行业,市场对服务业的需求变化最为敏感,政府介入现代服务业的恰当方式值得研究。在以往的国有上市企业改革中,地方政府往往倾向于变卖或置换出运营效率不佳的资产,然后在国资系统内购买优质资产并置入上市公司,以此来改善经营绩效,实现国有资产的保值增值。但这进一步加大了国有资本在竞争性领域中的权重,对民营资本可能产生挤出效应,从而不利于产业结构的优化和升级。在新一轮的混合所有制改革中,国有企业需要放松控股比例的约束,同时在民营资本薄弱的技术领先行业,率先布局并引领投资方向,这对国有资本管理者的投资眼光和能力提出了很高的要求。

监管体制从“管资产”向“管资本”转变

目前,我国的国有资产监督管理委员会作为政府股东出资人,直接持有大型央企母公司的股份,并间接持有上市公司的股份。且不论这一监管模式下存在的委托—代理人问题,国有企业的重大资产重组、产权转让、资金运用等日常经营事务,都需要经过董事会和国有资产监管部门的双重审批,甚至国资部门的审批效力高于董事会决议。这有违现代企业制度的治理结构,降低了决策的有效性。增加审批环节带来的决策时滞,会造成企业投资机会的错失,而国资部门审批旨在降低企业投资风险的效果却不彰显。

混合所有制改革要求国有资本能在不同行业之间有效流动,国有资产监督管理部门的职责不再是单纯的 “管资产”,以及静态追求国有资产的保值增值,而是在更高层次上对国有资本的战略性布局,在动态调整中实现国有资本的做大做强,发挥其对国民经济安全运行的保障作用和对民营资本的引领功能。在现有的监管体制下,国资管理部门对国有上市公司参股企业股权监管十分严格,哪怕是1%的小比例股权转让,也要履行相关的资产评估和批复等手续,导致国有资本股权退出难。这就要求国资管理部门摆脱原有的行政监管模式,转向尊重市场规则的经济监管模式,从“管资产”向“管资本”转变。

(本文系国家社科基金一般项目 “国有经济深入调整的战略目标、路径与政策选择研究”(13BJY002)阶段性成果)

(作者单位:对外经济贸易大学国际经济贸易学院)

(责编:赵晶)