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全国哲学社会科学规划办公室>>最新项目成果

吴丹:解决环境法规效果的内生性问题

——从挪威的田野实验中得到的教训

  2014年06月25日12:41  来源:中国社会科学报

对于政府的环保部门来说,主要职责便是保障环境法律法规的有效实施。企业是否守法,在很大程度上取决于政府所采取的监管手段是否到位。大多数西方国家环境法规监督和执行的核心内容包括环保部门对企业的现场审计和企业的自我审计。近来,许多西方国家的环保署都面临着公共开支削减的境况,这迫使它们识别并执行那些真正能够减少企业违法行为并且成本有限的环境法规。然而从实证角度考察这些不同类型的政策效果却十分困难。一个最根本的问题便是,政府的执法力度相对于合法的企业行为不是外生的,而通常是内生的回应,这可能会导致研究结果的潜在偏差。因此,学者们呼吁采取田野实验的研究方法,通过随机分配使得政府对企业的监管活动独立于企业的策略性行为,以解决内生的选择问题。

KjetilTele于2013年3月发表在《公共经济学杂志》上的文章《环境法规的监督和执行:从挪威一个自然的田野实验中得到的教训》,首次运用自然的田野实验方法对挪威环保署监管和执行环境法规的效果进行了评估。作者对大多数监管和执行实践中普遍存在的三个基本因素,即企业自我审计时漏报的程度、政府增加审计频率所达到的效果和审计对企业随后的守法行为所起的作用进行了深入研究。

在环境法规评价领域首次运用田野实验的方法

挪威环保署视企业的类型进行不同程度的监管。如对于排污企业来说,它们必须获得由环保署颁发的排污许可证而且每年要向环保署提交自我监管报告。而其他如贸易制成品交易、废弃物处理等企业,则要进行自我审计或接受环保部门的现场审计。对于规模更小的企业来说,它们被审计的概率基本为零,而规模更大的企业则要接受每年数次的审计。挪威环保署对企业的具体监管流程是,当企业的违法行为被监测到时,环保署通常首先向企业发送一封警告信,指出企业具体的违法行为和严重性,明确告知企业相关的法律责任,并要求企业在规定的日期前提交整改的书面材料。通常情况下,只有那些未对警告做出足够响应的违法者才会面临更加正式和更严厉的制裁,至于刑事起诉的情况则更为少见。

2007年以前,挪威环保署并没有系统地倾力于环境法规的监督和执行。但随着进口产品中所释放有害物质的比重相对于传统的污染源如制造工厂在不断增加,并已成为整个国家污染排放的主要来源,挪威环保署逐渐意识到了这些产品对环境和居民健康构成的潜在威胁,并开展了一项专门针对这类企业的环境计划,以使其系统地执行环境法规。被监管的企业主要是那些从亚洲国家进口固体和制成品的企业,数量在2000家左右。从2007年开始,环保署每年都要求这些企业进行共计100—200次的自我审计,并对其进行50次左右的现场审计。

本文的田野实验在上述背景下开展,从2008年开始到2010年为止共进行了三年。挪威环保署首先根据这2000家企业的生产类型和对企业规模、污染程度的判断将其分成不同的层级。不同层级的企业被审计的频率也因污染程度的不同给予差异化的设置。实验主要考察了三方面内容。首先,环保署增加审计频率会产生怎样的效果。具体的实验设计是,环保署从某层级中随机抽取一半数量的企业作为实验组,向它们发放关于提高监管力度的信函。信中提到环保审计频率将大大增加,并列出了企业将面临的法律责任和惩罚措施。数月之后,环保署随机选择该层级的一些企业(包括那些未收到信函的企业)进行审计。这样就可以比较收到(实验组)和未收到信函 (对照组)的企业在守法方面存在的差异。其次,考察了企业自我审计时对违法行为漏报的程度。具体的实验设计是,环保署针对每一层级随机选取一些企业进行审计,剩下的企业则不进行审计。被选中的企业被随机指定进行现场审计和自我审计中的一种。由于审计类型是随机分配给企业的,因此可以认为两类企业潜在的违法行为是没有差别的,从而避免了由企业异质造成的系统偏差。最后,作者考察了先前几年审计的效果,即“特别的威慑”。为衡量企业被审计后的守法行为,那些先前年份被审计过的企业将被随机安排一次新的审计,通过对同一企业多于一年的跟踪审计就可以检验审计本身和审计类型对企业随后的守法行为的影响。

低成本且柔性的环保执法趋势减弱了企业的守法意愿

作者对环保署越来越依赖于更低成本和更加柔性的环境执法实践,如企业自我审计和自愿的信息披露计划等表示担忧,认为它们助长了企业的违法行为。数据显示,现场审计时54%的企业被监测到存在至少一次的违法行为,而企业自我审计时要比现场审计的数据低24%,换句话说,现场审计存在违法行为的企业要比自我审计存在违法行为的企业多出80%(0.24/(0.54-0.24))。

对环保署来说,更加柔性的自我审计手段通常要比更加严格的现场审计节约制度成本,然而严格的政策监管实践对于规制企业行为却是更有效的工具。因此,如何平衡更低成本的自我审计和更加可靠的现场审计是决策者需要考虑的一个重要问题。相关研究认为,在企业自我审计中引入第三方作为担保也许可以减少企业的违法行为,如企业会计或企业的外部顾问作为第三方介入企业的自我审计过程。当然,采取何种审计类型要视具体的政策监管实践和企业类型而定。

此外,本文的另一结论是,环保署公布增加审计频率对于企业的守法行为并没有作用,但降低了企业随后违法的可能性。数据表明,那些收到了环保署关于增加审计频率的信函的企业,居然比没有收到信函的企业的违法行为高出8%。即更高的审计频率对于环保署的执法活动反而产生了负面作用。作者认为这可能是由于现实中环保署对违法行为的制裁对企业来说是不可置信的威胁。不过值得注意的是,审计却降低了企业随后一年的违法可能性,即企业自我审计时随后一年违法的可能性降低了29%,现场审计时则降低了68%。

需要注意的是,尽管西方国家环保执法活动中普遍存在的三个基本因素,即自我审计、审计频率和特别的威慑在本实验中都得到了体现,但作者毕竟只选取了环保监管实践一个很小的领域进行研究,因此其结果的外部有效性尚需讨论,而这表明急需在更多的国家和法规领域开展类似的自然田野实验。

(本文系国家社科基金重点项目“关于新兴经济学理论创新的综合研究”(13AZD061)阶段性成果)

(作者单位:浙江大学公共管理学院、浙江大学跨学科社会科学研究中心)

(责编:秦华)